Bürgerdialog als Demokratietraining

Interview von Jürgen Klute mit dem Vorsitzenden des Bürgerrates in Ostbelgien Bernd Scherer

Bürgerräte als Instrument direkter Demokratie sollen der Demokratie in Zeiten einer sich ausbreitenden Demokratiemüdigkeit neue Lebendigkeit und Attraktivität verschaffen. Der belgische Autor David Van Reybrouck (Gegen Wahlen), der deutsche Politologe Claus Leggewie (Die Konsultative) und die Wiener Politologin Tamara Ehs (Bürgerbeteiligung – Rahmenbedingungen und Praxisbeispiele) setzen sich seit einigen Jahren vor allem auf theoretischer Ebene für eine zeitgemäße Weiterentwicklung der Demokratie als Gesellschafts- und Staatsform ein. Auch für sie spielen Bürgerräte eine zentrale Rolle.

Das wohl revolutionärste an den Bürgerräten ist, dass sie nicht durch Wahlen besetzt werden, sondern durch ein gewichtetes Losverfahren. Gewichtet bedeutet dabei, dass nach Kriterien wie Geschlecht, Alter, Ausbildung, Beruf, etc. Gruppierungen gebildet werden, aus denen jeweils per Losverfahren eine bestimmte Anzahl von Einwohnerinnen und Einwohnern gelost wird. Auf diese Weise soll eine zielgenauere Repräsentation der Gesellschaft in dem Bürgerrat erreicht werden, als es über Wahlen möglich ist. In einer zunehmend diversen Gesellschaft, da sind sich Van Reybrouck, Leggewie und Ehs einig, erreicht man durch Wahlen keine Repräsentation der Gesellschaft in Parlamenten. Das ist empirisch gut belegt. Wahlen bevorzugen diejenigen, die ein gutes Talent zur Selbstvermarktung und auch die dazu nötigen Ressourcen für einen Wahlkampf haben.

In einer Reihe von Ländern gibt es seit einigen Jahren ermutigende Experimente mit Bürgerräten. Das derzeit am weitestgehende und interessanteste Modell gibt es in der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens (DG). Dort wurde 2019 vom Parlament der DG per Gesetz ein permanenter durch Losverfahren zusammengesetzter Bürgerdialog eingeführt. Man hat sich dort für den Begriff Bürgerdialog entschieden, da er aus zwei Säulen besteht: dem Bürgerrat und der Bürgerversammlung. Der Bürgerrat in der DG ist das Gremium im Bürgerdialog, das den Prozess organisiert und die behandelten Themen auswählt. In der Bürgerversammlung werden die Themen dann inhaltlich bearbeitet.

Am Ende der Bearbeitung eines Themas steht ein von der Bürgerversammlung erarbeiteter und verabschiedeter Maßnahmenkatalog. Dieser Katalog wird dem Parlament der DG vorgelegt. Das Gesetz zur Einführung des Bürgerdialogs verpflichtet das Parlament zur Auseinandersetzung mit dem Maßnahmenkatalog und zu einer schriftlichen Antwort auf die Vorschläge, in der dargelegt und begründet wird, wie das Parlament mit den Vorschlägen umgehen will. Die Verhandlungen des DG-Parlaments sind im übrigen öffentlich und werden auf dem Parlaments-Fernsehkanal übertragen. Die Aufzeichnungen bleiben im Internet dauerhaft zugänglich.

Die Bürgerversammlung wird für jedes Thema neu ausgelost. Die Mitglieder des Bürgerrates werden ebenfalls ausgelost, müssen zuvor jedoch Mitglied der Bürgerversammlung gewesen sein. Nach maximal zwei Jahren werden die Mitglieder des Bürgerrates neu ausgelost.

Die erste Runde des Bürgerdialogs zum Thema „Pflege“, die 2020 stattfand, wurde am 30. März 2022 mit einer gemeinsamen Sitzung aller Ausschüsse des DG-Parlaments, in der die Ergebnisse der Beratung der Vorschläge der Bürgerversammlung öffentlich vorgestellt wurden, abgeschlossen (vgl. hier).

Nachdem nun die ersten Erfahrungen mit dem permanenten Bürgerdialog in Ostbelgien vorliegen, stellt sich die Frage, ob die Erwartungen, die die Initiatoren aus Politik und Wissenschaft damit verbinden, sich aus Sicht derjenigen, die am Bürgerdialog beteiligt waren, erfüllt haben.

Bürgerdialog als Chance für Parlament und Regierung

Dazu hat Belgieninfo im ostbelgischen Eupen, dem Sitz des Parlaments der DG, ein ausführliches Gespräch mit Bernd Scherer geführt. Er hat 2021 an der zweiten Bürgerversammlung im Rahmen des Bürgerdialogs zum Thema „Inklusion macht Schule“ teilgenommen und ist derzeit der Vorsitzende des Bürgerrates.

Für Scherer ist der Bürgerdialog eine Brücke zwischen der etablierten Politik und der Gesellschaft. „In der Bürgerversammlung sitzen doch wirklich echte Vertreter der Bürger und Bürgerinnen. Von Politikern kann man das heute oft ja gar nicht mehr sagen, dass sie die Interessen der Bürger vertreten. Parlamentsdebatten folgen oft einer eigenen Logik, um die eigene Position in der Partei, der man angehört, abzusichern. Die Anliegen von Bürgern geraten dabei dann schnell in den Hintergrund. Es geht in der Politik oft zu sehr um die Absicherung der eigenen Macht.“

Deshalb sieht Scherer auch keine Konkurrenz zwischen dem ausgelosten Bürgerdialog als Instrument der direkten Demokratie und dem gewählten Parlament als Kern der repräsentativen Demokratie. Kritiker verweisen oft auf diesen Punkt, dass es zu einer Konkurrenz zwischen beiden Gremien kommen könne, die dann die Legitimität der Parlamente untergrabe. „Wichtig“, so Scherer, „ist natürlich eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Bürgerräten und Parlamenten. Bürgerräte bringen Politik wieder näher an den Bürger.“ Deshalb sollte nach seiner Ansicht die Politik solche Institutionen mehr pflegen, um näher an den Bürger heranzukommen und daraus ihre Daseinsberechtigung und Legitimation zu stärken.

Das Losverfahren nimmt die Schwellenangst

Eine große Stärke des Bürgerdialogs sieht Scherer darin, dass das Losverfahren die Schwellenangst nimmt, die Menschen davon abhalten kann, sich um eine Mitarbeit in politischen Gremien zu bemühen. Durch das Losverfahren werden die, die gelost sind, angesprochen und eingeladen mitzumachen. Natürlich muss niemand mitmachen, man kann die Einladung auch ablehnen. Entscheidend ist, dass niemand selbst initiativ werden muss.

Das heißt dann allerdings auch, dass ganz unterschiedliche Menschen, die sich vorher oft nicht kannten, mit unterschiedlicher Herkunft und unterschiedlichen Erwartungen,  zusammenarbeiten müssen. Nach Scherers Beobachtung ist das nicht für alle ganz einfach. Einige hätten sich nach einigen Treffen abgemeldet. Die vorgetragenen Begründungen waren Zeitmangel, Überlastung oder andere Verpflichtungen.

Scherer hat allerdings den Eindruck gewonnen, dass bei dem einen oder der anderen der tatsächliche Grund doch eher darin gelegen haben könnte, dass sie sich in der Gruppe fremd und nicht ausreichend eingebunden gefühlt hätten. Hier sieht Scherer einen Verbesserungsbedarf. Eine Mentorenschaft, für deren Einführung Scherer sich einsetzt, könnte nach seiner Einschätzung hier Abhilfe schaffen. Konkret würde das bedeuteten, dass neuen Mitgliedern des Bürgerdialogs gezielt von erfahreneren Mitgliedern für eine bestimmte Zeit Unterstützung und Begleitung angeboten wird und sie so eingebunden werden.

So könnten auch die manchmal auftretenden Unterschiede zwischen den persönlichen Erwartungen und den realen Möglichkeiten, die die Mitarbeit im Bürgerdialog bietet, im Austausch aufgearbeitet werden.

Eine gute Arbeitsatmosphäre bestimmt den Erfolg

Für das Gelingen des Bürgerdialogs ist eine Kultur des Miteinanders für Scherer von zentraler Bedeutung. Der Gesetzgeber hat mit dem Bürgerdialog einen Rahmen gesetzt. Und der müsse von den Mitgliedern ausgefüllt werden. Soziales Gespür, Kommunikation, Offenheit seien wichtige Elemente einer solchen Arbeitskultur. „Die Menschen kommen hier freiwillig hin“, betont Scherer, „und opfern ihre Zeit. Wertschätzung ist da von absoluter Wichtigkeit. Die Mitglieder im Bürgerdialog machen sich Gedanken und entwickeln Ideen. Das muss gepflegt werden. Es ist wichtig, nicht nur die eigenen Ansprüche wahrzunehmen, sondern auch die Ansprüche der anderen und auch ihnen Wertschätzung entgegenzubringen. Es ist ein permanentes Einüben gegenseitiger Akzeptanz. Es ist also wichtig, im Bürgerdialog eine Kultur zu entwickeln und zu pflegen, die den Menschen das Gefühl gibt, einen Wert zu haben und wichtig zu sein, allein schon, weil sie dabei sind und am Bürgerdialog teilnehmen. Sie müssen erfahren, dass sie ernst genommen werden. Und ich habe festgestellt, dass Menschen sich dann auch weiterentwickeln im Lauf der Mitarbeit im Bürgerdialog.“

Zu dieser Entwicklung gehört auch die Einübung von Kompromissen. Scherer stellt dazu fest: „Ich sage immer, in Verhandlungen gibt es ein Minimalziel und ein Maximalziel. Und das, was man erreichen kann, bewegt sich irgendwo dazwischen.“ Nicht immer sei es einfach, das zu akzeptieren. Es gäbe gegenüber den Politikern und Politikerinnen auch Antipathien oder Sympathien, so Scherer. In Verhandlungen mit Ministern und Parlamentariern spiele das natürlich eine Rolle. Wichtig sei es daher zu verstehen und zu lernen, dass zum Beispiel die Verschiebung eines zugesagten Termins durch einen Minister oder einer Ministerin oder die Nicht-Annahme eines bestimmten Vorschlags, der einem persönlich vielleicht sehr wichtig ist und für den man sich sehr eingesetzt hat, in der Regel keine persönlichen Gründe hat und nicht Ausdruck mangelnder Wertschätzung, sondern Teil politischer Arbeit sei. „Man sollte in solchen Fällen nicht emotional reagieren, sondern mit einer gewissen sachlichen Distanz“, sagt Scherer voller Überzeugung.

Lakmustest bestanden …

Die erste Runde des Bürgerdialogs lässt sich als eine Art Lackmustest verstehen: Ist er nur eine Alibiveranstaltung und verlängerter Arm der Politik oder ist er eine ernst zu nehmende Möglichkeit für Bürger und Bürgerrinnen, sich auch zwischen den Wahlterminen aktiv an politischen Entscheidungsprozessen zu beteiligen und Einfluss darauf zu nehmen?

Aus Sicht von Scherer hat der Bürgerdialog diesen ersten Lackmustest bestanden: „Es gibt natürlich auch viele, die sagen, was soll das, die Vorschläge werden doch sowieso nicht umgesetzt. Im Blick auf den ersten Bericht mit Vorschlägen gibt es aus meiner Sicht jedoch eine relativ hohe Trefferquote“, so Scherers Einschätzung. Das Parlament der DG habe sich intensiv mit den Vorschlägen der Bürgerversammlung befasst und detailliert Stellung dazu bezogen, wie übrigens in dem schriftlichen Bericht des Parlaments nachzulesen und in der Aufzeichnung der öffentlichen Debatte des Berichts durch den Parlaments-Fernsehkanal (Parlaments-TV) nachzuverfolgen..

Diese erste Runde belege auch, so Scherer, dass der Bürgerdialog kein verlängerter Arm der Politik sei, wie manche Skeptiker behaupteten. Wichtig für den bisherigen Erfolg sei allerdings gewesen, dass die Teilnehmenden an dem Bürgerdialog nicht nur untereinander diskutiert hätten, sondern immer wieder auch den Dialog über unterschiedliche Kommunikationskanäle mit den Bürgern und Bürgerinnen gesucht hätten und während des Arbeitsprozesses auch immer wieder den Austausch mit VertreterInnen des Parlaments und der Regierung gesucht hätten, um ihre Sichtweisen darzulegen.

… und trotzdem gibt es noch Spielraum für weitere Entwicklungen

Dennoch sieht Scherer Möglichkeiten, den Bürgerdialog zu optimieren. Neben der Weiterentwicklung und Pflege einer guten Arbeitskultur unter den Teilnehmenden am Bürgerdialog, wie schon oben beschrieben, sieht er auch Möglichkeiten einer strukturellen Weiterentwicklung. So kann Scherer sich vorstellen, den Bürgerdialog organisatorisch auf die Basis einer Vereinigung ohne Gewinnerzielungsabsicht (VoG), umzustellen. Damit wäre der Bürgerdialog nicht mehr in die Struktur des DG-Parlaments eingebunden, wie es derzeit der Fall ist. Das Argument der Skeptiker, der Bürgerdialog sei ein verlängerter Arm der Politik, wäre mit einer solchen Entwicklung auch auf organisatorischer Ebene entkräftet.

Finanzieren könne sich eine solche VoG durch Spenden und Mitgliedsbeiträge. Sie würde natürlich auf Basis der bestehenden gesetzlichen Grundlage des Bürgerdialogs arbeiten. „Außerdem“, ergänzt Scherer, „könnte so etwas wie ein Bürgerdialog dann auch mit Unternehmen angestoßen werden, denn auch die Wirtschaft ist gefordert umzudenken.“ Es gäbe zwar professionelle Denkfabriken, die sich mit vielen Themen befassen, aber die reichen für Scherer nicht aus. Den Denkfabriken fehle das Element der Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern, um deren Stärkung es Scherer geht. Dazu kann er sich auch vorstellen, den Bürgerdialog auszuweiten  – von der lokalen über die regionale bis zur föderalen Ebene. Dann würden Themen von Ebene zu Ebene weitergegeben und das eine oder andere Thema auch ausgefiltert, bis sie auf der Ebene angelangt sind, die politisch für das Thema zuständig und verantwortlich ist.